一、監管的邏輯梳理

大家首先要知道，監管的邏輯或者說政府的監管思路，從來都不是憑空而來。監管的走向取決于政府層面對行業發展的理解、整個監管鏈條上人員的觀念以及政府的財政支付能力。監管絕不是某個領導個人意志的體現。正是因此，我們才能在十幾年人事沉浮的監管歷程中找到一些趨勢邏輯。可以說，監管的趨勢是所有從業者和監管者達成一致的結果。當然，這個一致并非每個人口頭上的擁護，而是以實際行動表現出來的支持。如果你總是表達對某些情況的不滿，卻從來都是嚴格甚至加碼執行，這只能說明你是一個既喜歡相關政策又愛抱怨的表里不一的人。

廢話不多說，從監管的發展過程來看，基本上存在下面三個趨勢：

（一）從無序到規范：填補監管空白與完善制度體系

這是監管最基本的發展邏輯，也是任何一個新興行業必然經歷的規范過程。我們之前說過，早期融資擔保行業相當于平地起高樓，因此自然有地基不牢的情況出，甚至早期的“建設者”也許根本不知道如何打地基。如此，自然會存在監管空白，進而累積一些風險，也是必然結果。2009年《關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》和2010年《融資性擔保公司管理暫行辦法》的出臺，開始填補監管空白，對行業進行初步規范。隨著行業問題的不斷暴露，2017-2019年一系列監管政策的升級，如《融資擔保公司監督管理條例》及其配套制度和補充規定，完善了監管制度體系，提高了監管的有效性和針對性，使行業逐漸走向規范發展的軌道。

這條從無序到有序的邏輯線，可以說非常清晰。這個監管邏輯并無特殊之處，對每一個新生行業，這個過程都不可避免。所以，對于任何一個行業早期的亂象，我們還是要帶著必要的寬容去看待，否則我們就只能停留在過去，絕無可能有任何新的發展。

（二）從全面監管到精準聚焦：突出重點領域與主體

這第二個監管發展的邏輯，就開始體現出比較強的行業特性了。我們可以看到，在行業發展初期，監管側重于全面規范擔保公司的經營行為，并未對其中的特定群體進行專門規定，而監管內容也以門檻性與資質性為主。但后來隨著行業發展和經濟形勢變化，監管逐漸聚焦于特定領域和主體。以2020年以來的政策為例，《關于做好政府性融資擔保機構監管工作的通知》和《政府性融資擔保發展管理辦法》，很明顯的重點就是政府性融資擔保機構，引導其聚焦支小支農主業，精準服務小微企業和“三農”主體。

之所以出現這樣的趨勢，首先自然是因為行業的發展情況。整個行業從早期國有和民營百花齊放的局面，在經歷了暴雷和監管風暴之后，民營擔保凋敝，業務逐步向國有擔保集中，自然監管的主要對象也就變成了國有的政府性擔保公司。第二個原因則是對行業的定位也產生了微妙的變化。雖然行業成立伊始，就背負了相當多的政府期許，但是早期的一直是以商業化機構的方向前行。隨著行業自身問題顯現，同時我國經濟也從高速增長轉向平穩發展，政府對于扶持小微企業和“三農”主體的需求增強。此時，擔保公司的政策性被進一步凸顯，政府對擔保公司的定位明確為“準公共服務”，商業屬性被逐步弱化。這種情況下出現上述監管趨勢也就不足為奇了。

（三）從風險防范到促進發展：平衡風險與發展的關系

這第三個監管邏輯的行業性特點就非常強了。金融類業務，本就具有很強的風險屬性。而且這個行業發生風險，往往不局限于行業本身。它的風險有很強的放大效應與溢出效應。同時，擔保行業作為一個專門處理高風險業務的行業，稍有不慎，其發展就會被爆發的風險摧毀。但是，如果將其手腳完全束縛，單出以降低風險為監管導向，這個行業的存在必要性也就失去了。因此，監管政策就呈現出在防范金融風險和促進行業發展之間不斷徘徊的狀態。早期政策主要通過提高準入門檻、規范經營行為等方式防范風險。面對風險的高發，這個強化風險的方向也容易理解。而后期政策在防范風險的基礎上，則可以說更加注重促進擔保公司的可持續發展。例如，《政府性融資擔保發展管理辦法》通過強化政策支持和績效考核，為擔保機構提供更多的發展動力和保障，努力實現風險防范與行業發展的平衡。可以想見，如果未來風險再度抬頭，控風險將又會成為監管的主流考慮。

不過，我想敏銳的從業者也能發現，不論是控風險還是促發展，監管都有其特定方向。就控風險而言，監管采用的方式是主動出擊，一方面提升進入門檻，一方面加強審核力度，試圖把風險控制在最小范圍內。而促進展的方向也很明確，絕非支持行業重新提升商業屬性，而是給予更多的政策支持。比如強化政府補貼力度，讓符合標準的企業更多的拿到財政資金；再比如成立融擔基金，從更高的層面推動銀擔分險的業務模式。這些政策對于行業的發展方向的影響是極其顯著的。我的老東家，在我離開之前這幾年，由于政策執行較好，獲得的財政補貼資金比例與金額都大幅提升，同時業內稱為“總對總”的銀擔分險類業務規模，也相當可觀。可以說，僅僅幾年，整個業務結構出現了顛覆性的變化。

實際上，平衡風險與發展的方式，當然不僅僅只有當下這一種選擇。其實采用加強市場競爭，保障市場規則落實，從而淘汰風控能力弱的企業，留下能力強的企業，也是可用的方式之一。之所以沒有采用這種方式，一方面由于政府對行業的定位就是去商業化，另外也是由于我國政府與企業都更習慣使用這樣的管理方式。

大家注意，上面對于監管邏輯的梳理，只是指出這十幾年監管歷程的走向，而并非對這些方向的褒貶。看歷史、評成敗，我們只能站在客觀的角度上分析這些政策是否達成其初衷，如果僅僅以個人喜好去支持或反對，那毫無用處。

下面我們就來分析一下，政府對行業進行監管的初衷是什么。

二、監管政策的初衷分析

要分析監管的初衷，我們要知道，政府作為一個組織，是沒有什么初衷可言的。有初衷都是這個組織中的人。而人，就有自己的認知與偏好。監管層中，有人喜歡擔保、有人不喜歡擔保；有人認為擔保能夠在支持小微企業上發揮重大作用，也有人認為擔保只會帶來風險和問題。擔保監管政策也正是在監管者的各種思想交鋒中，經過不斷的相互協調，最終呈現出的結果。我們不去假設每個參與決定監管政策者的道德水平，僅從政府管理各種經濟事物，保證經濟穩定發展的職能出發，可以得出迄今為止的監管政策有如下三個初衷：

（一）防范金融風險

這一初衷可以說是原初目的，畢竟之所以打破監管真空，就是為了處理之前積累的行業風險。金融的穩定可以說是整個市場穩定的基礎，而金融的動蕩，則幾乎必然引起整個市場的動蕩。融資擔保行業暴雷引發系統性金融風險的問題，我們之前也已經做過分析。因此，防范擔保暴雷，降低系統性風險的發生概率，就是擔保監管的第一目的。

（二）引導行業發展

如前所述，政府是把融資擔保行業作為一個能夠協助落實政策的工具在使用，歷史上這個工具也確實發揮了其應有的作用。對于這個行業，雖然曾經出現過一些問題，但是政策層面并未像針對一些特殊行業那樣，試圖同意一些限制讓其消失。而是要通過政策的引導，不斷導向政府希望的方向上去，讓這個行業更順暢的落實政府需要落實的政策。大家注意，這一點非常重要。這個目的決定了政府層面對擔保行業的一些規則限制絕不可能持續強化下去，到了一定程度，一定會適時調整。并且在配合限制的同時，也必然會有相應的政策支持，保證其盡可能生存下去。而政府希望的方向是什么呢？就引出了下面要說的第三個初衷。

（三）支持實體經濟發展

這第三個初衷，是自行業誕生以來就賦予的目標。我們可以說，行業的就是為此而生。尤其是在我國，小微企業作為經濟發展的毛細血管，具有極其重要的作用。但是由于自身規模和抗風險能力的限制，他們在發展尤其是融資過程中面臨諸多困難。擔保公司應運而生。對此我們之前的文章也早有介紹，對于這個目標，我想不用多說。但是，需要注意的是，從這個目標中，我們可以得到一個結論：如果融資擔保行業不能達成這個目的，或者說政府層面認為擔保公司已經不能承擔這一任務，那可能行業也就走到盡頭了。

在我們梳理了監管的邏輯和分析了監管的初衷之后，我想大家都可能都會關心一個問題，這個問題其實也涉及到一些讀者曾經問過我的問題，那就是：監管未來會走向何方呢？我們今天最后就簡單的再討論一下這個問題。

三、監管政策的走向預測

在做出預測之前，我們先簡單考慮當下的現狀。畢竟，任何監管政策都不能脫離現狀存在。對擔保行業的監管層而言，目前最重要的環境因素不出以下四條：

（一）當前宏觀經濟狀況面臨困難

最近一兩年的經濟狀況，由于國內外的各種局勢困擾，一直處在一個較低的水平上。這種情況下，國內中小企業的生存空間被壓縮，整個就業市場也受到負面影響。提升人民收入，增加他們的消費意愿和生活水平，是當前政府面臨的一個巨大問題。宏觀經濟的狀況，我想不需要多說，大家都會有比較顯著的感受。

（二）財政狀況不夠理想

這是經濟狀況不理想直接帶給政府層面的負面結果。一方面企業難以生存，稅收減少；領一方面由于房地產市場的低迷，導致過去依賴土地財政的地方政府收入也大幅減少；再加上近兩年中央政府對地方債的控制力度也不斷增強。幾項因素導致地方財政能力大不如前。而財政狀況是支撐政策落實的最強后盾，沒有財政的支持，任何政策都難以落地。

（三）行業目前基本穩定

就融資擔保行業而言，大規模的風險事件已經基本清理，目前雖然依然有些擔保公司出現問題，但是已經不再是集中爆發的狀態。整個監管規則的大框架也已經基本完善，需要調整的均在細節層面。同時，政府性擔保公司對政策的貼合度也越來越高，基本上已經滿足了政策要求的重要指標。從頂層來看，目前擔保公司是落實政策的有效工具。

（四）代償風險有抬頭趨勢

從近一年的情況來看，由于宏觀環境影響，各行各業的生存難度都在增加，擔保公司的客戶群體也不斷下沉。各種批量化的產品也帶來了一些高風險客戶。因此風險項目數量呈現明顯的增加趨勢。不過由于支小支農的政策，擔保公司大幅壓縮了單筆項目的金額，所以從額度上看還在可控范圍。但是這種趨勢如果持續下去，代償率一旦突破一些重要關口，不僅會影響政府對擔保公司的績效評價，還會影響合作銀行對擔保公司的能力評價。

從監管的視角來看，需要考慮的現狀大體就是上述四條。在筆者跟朋友的交流中，他們以從業者的視角，認為擔保行業實際上還面臨很多其他經營上的困境。對此，我毫不否認。不過本文的內容是梳理監管思路，只能盡量站在監管者的角度去思考。對于經營中面臨的那些現狀問題，我們以后專門寫文章處理。

好了，有了對這些現狀的基本認知，前面我們又探討了監管的邏輯和初衷，并且可以預計，對于行業監管的初衷，政府層面并不會進行大幅度的調整。而整個監管邏輯，由于政策慣性，短期內也不可能發生劇烈變化。

基于此，我們可以大體上推測，未來的監管走向會出現下面幾種可能：

（一）底層不動，細節升級

因為行業相對穩定，所以底層監管框架不會調整，但是細節會進一步升級，對行業的限制規定會更加細化。可能會對擔保公司進行分層管理，尤其是對政府性擔保公司，政策上要求的內容會進一步增加，政策傾斜也會更高，也可能會針對某些特色行業進行更細化的支持。比如現在要求支持“支小支農”，未來可能進一步要求支持科技類企業，給科技類業務設定清晰的比例；再比如要求對就業率的貢獻要給出明確的規定等。

（二）松綁預期

也許在一些方向上會有一些松綁的性的規定。目前來看，由于擔保行業普遍盈利能力下降，政府性擔保公司又對政策依賴度較高，同時結合當前財政狀況的現狀，政府可能會對某些業務放開，比如鼓勵一些投貸聯動的業務，鼓勵擔保公司與客戶展開跟更多元的合作；再比如允許開展一些創新類業務，將優質的擔保債權打包形成ABS資產，提升擔保公司流動性等。當然，也可以預計，這些業務即使放開，真正實現落地，也會有一個艱難的過程。

（三）增加科技能力要求與外部協同支持

未來監管可能會直接提出對擔保公司的科技能力要求，比如使用區塊鏈技術存儲合同，使用AI技術提升風控水平等，并且可能通過政策手段推動擔保與外部機構的數據互通，提升擔保公司的數據獲取能力。因為未來代償率可能提升，監管層肯定需要對此做出反應，但是也不會采用一刀切的限制來處理這些情況，而會選擇幫助擔保公司提升風控能力的方式。所以這些政策會兼顧限制與支持，嘗試盡量降低擔保業務的風險率。而這些情況也絕非筆者猜想，實際上已經有些地區的擔保公司在做這些事情，只是未來可能被政策明確。

（四）地區性差異增加

由于這些年行業的各種事情，不同地區的融資擔保市場呈現出了諸多差異。很多地方的商業化擔保可以說已經基本消失，擔保公司更像是政府的派出機構。而有些商業發達的地區，擔保公司的發展則還算不錯。這種差異也一定會顯示在監管層面，未來高層可能會給地方監管層賦予更多的權力，讓他們根據地區特點來調整自己的監管規則。可以預見，商業化發展較好的地區，支持的力度會繼續保持或者增強。而商業化較差的地區，則有可能進一步收縮監管，縮減支持規模，進而收縮整個擔保市場規模，當然，還有一種可能就是放松監管，讓當地擔保公司在市場上自生自滅。每個地區的會向哪個方向發展，還是要看當地的情況而定。

（五）事業單位化傾向

這一監管可能的趨勢對大多數從業者來說，可能是最糟糕的情況，但是我們也不能回避這種可能。由于當前大量擔保公司對于政府補貼有很強的依賴性，政府對于這些擔保公司的控制力度就天然的在增加。正如前面所說，很多擔保公司越來越像政府派出機構。而證明面對關聯性如此之強的機構，自然可能考慮使用行政體系的方式對其進行管理，事業單位化就可能成為現實。事實上很多地方政府本身就有些從事擔保業務的事業單位，很多政府下面的擔保中心就是這種情況。從業者成為事業單位員工，納入財政體系。除了一些已經出問題的公司，可以肯定的是，這種轉換會讓從業者收入會大幅下降。

總體上，筆者能夠預測的可能性就是上述這些。當然，預測嘛，筆者也完全是依賴自己的經驗進行判斷。我掌握的信息當然不可能是全面的，并且可能只是很小的一部分。如果你認為我的這些預測都是胡說八道，那么很可能你是對的。但是，無論如何，監管未來的變化，絕非監管層一廂情愿即可實現，他們必須考慮現實的狀況與行業的發展情況。實際上，最終的變化，將掌握每一個從業同仁手中。

今天我們對監管的思路進行了分析，并對未來的趨勢做了預測。但是，我們需要面對的，永遠是現實的狀況。我們這個世界的特點就是，任何力量的意志，都不是唯一決定世界發展的因素。監管產生的影響力量有哪些，而當前擔保公司已經做出的調整與反應又是什么？這個問題才真正決定了行業的未來。

轉載：公眾號曉理非叨